fbpx

Дорожня галузь України. Погляд із середини

На сьогоднішній день, на жаль, публічне сприйняття Укравтодору, як центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, залишається, у розумінні більшості громадян держави, негативним. Сприйняття, як таке, рідко формується без будь-якої фактичної основи і сприйняття громадськістю дорожньої галузі є таким, що великі кошти витрачаються неефективно, внаслідок комбінації неналежного управління, технічної неспроможності та корупції.

Прості запити в інтернеті виявляють рівень недовіри між Укравтодором та громадським суспільством, а також окремими особами. Не зважаючи на зусилля багатьох порядних та професійних людей, котрі працюють на різних посадах у системі управління дорожньою галуззю, Укравтодор сприймається громадськістю як організація, яка має покращити систему управління, демонструвати прозорість та ефективність своєї роботи. Навіть збільшення фінансування дорожньої галузі, створення конкурентного ринку дорожніх робіт, покращення оснащеності та підвищення професіоналізму підрядних дорожньо – будівельних компаній, а ,відповідно, і збільшення кількості та підвищення якості відремонтованих автомобільних доріг не змогли переламати негативного відношення до галузі. Однією із причин такого відношення є те, що в системі із великим запізненням почали проводитися ефективні реформи.

Ще у 2008 році Розпорядженням Кабінету Міністрів України №1096-р від 20 серпня 2008 року була схвалена Концепція реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування. Вдруге до цієї теми повернулись у 2011 році. Тоді Розпорядженням Кабінету Міністрів України №739-р від 3 серпня 2011 року були внесені зміни до діючої Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування, схваленої розпорядженням КМУ №1096 від 20 серпня 2008 року. Цим Розпорядженням затвердили План заходів щодо реалізації Концепції.

Останній раз План заходів затверджувався Розпорядженням КМУ №432-р від 31 березня  2015 року. Були визначені конкретні строки виконання: 2015 – 2017 року.

Планом заходів, зокрема, передбачалось:

  • передача автомобільних доріг місцевого значення до сфери управління обласних державних адміністрацій;
  • розроблення типової структури управління автомобільними дорогами місцевого значення;
  • підготовка пропозицій щодо внесення змін до нормативно-правових актів з питань реформування систем державного управління автомобільними дорогами;
  • визначення прозорих критеріїв та розроблення порядку планування дорожніх робіт на відповідний рік та на довгострокову перспективу з урахуванням очікуваних планів фінансування галузі;
  • розроблення законопроекту щодо створення захищеного державного дорожнього фонду;
  • формування інформаційно-аналітичної системи управління дорожнім господарством;
  • запровадження контрактів на експлуатаційне утримання автомобільних доріг тривалого строку дії (п’ять – сім років), забезпечення їх новою системою кількісних показників для оцінки результатів роботи підрядника, що корелює з рівнем безпеки та споживчими якостями автомобільних доріг;
  • опрацювання питання адаптації нормативно-правових актів та нормативно-технічних документів, що регламентують правила виконання дорожньо-будівельних робіт, у тому числі, правила технічного нагляду, приймання та фінансування таких робіт, відповідно до Закону України «Про стандартизацію» на умовах контрактів FIDIC;
  • реформування ПАТ «Державна акціонерна компанія «Автомобільні дороги України», оптимізація структури її дочірніх підприємств та передача їх майна, прав та обов’язків до сфери управління обласних державних адміністрацій.

Необхідно сказати, також, що Розпорядженнями КМУ до Концепції у 2011, 2012 та 2015 роках вносились певні доповнення, але ідеологія її була незмінною. Згідно з визначеними термінами виконання Плану заходів, завершальним мав бути 2017 рік. 

Якщо бути об’єктивним, то за останні роки відбулися певні позитивні зрушення. По багатьох напрямках є достатньо серйозні напрацювання. Важливим кроком по реформуванню галузі було розмежування повноважень центральних та місцевих органів влади в частині управління автомобільними дорогами загального користування, зокрема, з метою передачі останнім в управління доріг місцевого значення. У 2016 році було прийнято три, важливі для дорожньої галузі,  Закони України:

  • «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогам загального користування» №1764-VIIІ;
  • «Про внесення змін до Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі» №1762-VII;
  • «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі» №1763-VIIІ.

Два останніх Закони передбачають створення Державного дорожнього фонду у складі спеціального фонду Державного бюджету України.

Першим Законом передбачено, окрім передачі доріг місцевого значення  органам місцевої влади, запровадження довгострокових (до 7 років) контрактів на утримання автомобільних доріг загального користування, можливість застосування принципів Міжнародної федерації інженерів-консультантів (FIDIC) та забезпечення постійного незалежного аудиту технічного стану автодоріг і якості дорожніх робіт. Цей Закон визначає функції державних органів управління автомобільними дорогами загального користування : Міністерства інфраструктури України, Укравтодору, місцевих державних адміністрацій. Закони набрали чинності з 1 січня 2018 року. 

Важливий крок вперед зроблений, але, відповідно до Концепції реформування системи управління автомобільними дорогами, останні заходи мали б бути реалізовані ще у 2017 році. Тобто, більше як за два роки, офіційно змінивши власників доріг у системі управління автомобільними дорогами, не відбулось відчутних змін. Типова структура управління автомобільними дорогами місцевого значення «прижилась» десь тільки у половині областей. Тобто, відношення до такого серйозного питання як «система управління автомобільними дорогами» у розумінні деяких місцевих керівників зводиться до примітивізму. Автомобільні дороги необхідно не тільки будувати, реконструювати та ремонтувати, але і  щоденно обслуговувати, обстежувати, обліковувати, впроваджувати сучасні системи інформаційного забезпечення дорожнього господарства. Все це стосується не тільки доріг державного значення, а, в певній мірі, відноситься і до місцевої мережі, оскільки за незадовільний технічний стан доріг, безпеку руху, незадовільне зимове утримання, існує серйозна відповідальність. Не думаю, що 5-6 чоловік у створених департаментах ОДА фізично зможуть впоратися із такими викликами. В цю ситуацію мало б втрутитись і Міністерство інфраструктури України, оскільки, відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування» №1764-VIIІ, до його повноважень входить формування державної політики у сфері дорожнього господарства та забезпечення управління автомобільними дорогами загального користування. Наголошую: усіма дорогами загального користування, до яких відносяться і дороги місцевого значення.

Укравтодор є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення. На жаль, значних змін у системі управління автомобільними дорогами, що підпорядковані Укравтодору, теж не відбулось. Навпаки, складається враження, що управлінські функції цієї, потужної в минулому структури, послабились, відчувається розбалансованість у відносинах між керівництвом Укравтодору та обласними Службами автомобільних доріг. Замість того, щоб демонструвати відкритість, посилювалась замкнутість. Такий внутрішній фон не підсилює авторитет структури, до якої у суспільстві і так багато запитань.

Не змінною залишилася і сама структура управління автомобільними дорогами державного значення, і це при тому, що на сьогоднішній день, Укравтодор управляє лише 30 % мережі, яка була до розподілу. Об’єктивно потрібно сказати:  мережі відповідальної та стратегічної для держави.

Укравтодору, як структурі, котра опікується лише дорогами державного значення, необхідно більше уваги сконцентрувати на напрямках, яким раніше приділялось менше уваги, а це:

  • поліпшення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг, особливо, транспортних коридорів;
  • підготовка та реалізація реальної програми по відновленню мостового господарства; 
  • посилення контролю за якістю виконання дорожніх робіт;
  • створення дійсно конкурентного середовища на ринку робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг;
  • удосконалення національного законодавства у сфері публічних закупівель;
  • завчасними змінами в нормативно-технічній базі;
  • забезпечення функціонування, існуючих в Укравтодорі, інформаційно-аналітичних систем та розвиток нових.

Повноцінне функціонування таких систем дасть можливість здійснювати точне і надійне планування та визначення пріоритетів роботи на дорожній мережі, а головне, дасть можливість зменшити суб’єктивні фактори  впливу при формуванні середньострокових та короткострокових Державних цільових економічних програм розвитку автомобільних доріг загального користування, та інших програм.

Укравтодор, як Замовник, має чітко заявити свою позицію про ефективність функціонування існуючої системи закупівель в дорожній галузі, досконаліше аналізувати причини зриву тендерів та робити певні висновки. Національна асоціація дорожників України готує свої пропозиції щодо удосконалення національного законодавства у сфері публічних закупівель робіт із нового будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту автомобільних доріг. Ми сподіваємось, що вони будуть враховані, і це убезпечить  конкурси від недобросовісних учасників, а дорожній ринок – від неспроможних компаній. Позитивне вирішення цих напрямків діяльності, безумовно, підвищить рівень авторитету та довіри до Укравтодору в очах громадянського суспільства.

Ми прагнемо до співпраці з усіма, хто своїми справами хоче повернути довіру наших громадян до дорожньої галузі. Надіємось, що сьогоднішня зміна керівництва Укравтодору буде ще однією сходинкою до цього. 

Микола Березовський

Національна асоціація дорожників України